행정과 행정법Ⅰ

공 무 원 윤 리 헌 장 

우리는 영광스러운 대한민국의 공무원이다 . 

오늘도 민족중흥의 최일선에 서서 겨레와 함께 일하며 산다 . 

이 생명은 오직 나라를 위하여 있고 , 이 몸은 영원히 겨레위해 봉사한다 . 

충성과 성실은 삶의 보람이요 , 공명과 정대는 우리의 길이다 . 

이에 우리는 국민 앞에 다하여야 할 숭고한 사명을 민족의 양심으로 다지며 , 

우리가 나가야 할 바 지표를 밝힌다 . 

우리는 민족사적 정통성 앞에 온 신명을 바침으로써 통일 새 시대를 창조 

하는 역사의 주체가 된다. 

우리는 겨레의 엄숙한 소명 앞에 솔선 헌신함으로써 조국의 번영을 이룩 

하는 민족의 선봉이 된다. 

우리는 창의적 노력으로 최대의 능력을 발휘함으로써 민주한국을 건설 

하는 국가의 역군이 된다. 

우리는 불의를 물리치고 언제나 바른 길만을 걸음으로써 정의사회를 구현 

하는 국민의 귀감이 된다. 

우리는 공익 우선의 정신으로 국리민복을 추구함으로써 복지국가를 실현 

하는 겨레의 기수가 된다. 

공 무 원 의 신 조 

1. 국 가 에 는 헌 신 과 충 성 을 

1. 국 민 에 겐 정 직 과 봉 사 를 

1. 직 무 에 는 창 의 와 책 임 을 

1. 직 장 에 선 경 애 와 신 의 를 

1. 생 활 에 는 청 렴 과 질 서 를 

공 무 원 윤 리 헌 장 

우리는 영광스러운 대한민국의 공무원이다 . 

오늘도 민족중흥의 최일선에 서서 겨레와 함께 일하며 산다 . 

이 생명은 오직 나라를 위하여 있고 , 이 몸은 영원히 겨레위해 봉사한다 . 

충성과 성실은 삶의 보람이요 , 공명과 정대는 우리의 길이다 . 

이에 우리는 국민 앞에 다하여야 할 숭고한 사명을 민족의 양심으로 다지며 , 

우리가 나가야 할 바 지표를 밝힌다 . 

우리는 민족사적 정통성 앞에 온 신명을 바침으로써 통일 새 시대를 창조 

하는 역사의 주체가 된다. 

우리는 겨레의 엄숙한 소명 앞에 솔선 헌신함으로써 조국의 번영을 이룩 

하는 민족의 선봉이 된다. 

우리는 창의적 노력으로 최대의 능력을 발휘함으로써 민주한국을 건설 

하는 국가의 역군이 된다. 

우리는 불의를 물리치고 언제나 바른 길만을 걸음으로써 정의사회를 구현 

하는 국민의 귀감이 된다. 

우리는 공익 우선의 정신으로 국리민복을 추구함으로써 복지국가를 실현 

하는 겨레의 기수가 된다. 

공 무 원 의 신 조 

1. 국 가 에 는 헌 신 과 충 성 을 

1. 국 민 에 겐 정 직 과 봉 사 를 

1. 직 무 에 는 창 의 와 책 임 을 

1. 직 장 에 선 경 애 와 신 의 를 

1. 생 활 에 는 청 렴 과 질 서 를 

목 차 

C ONTENTS 

-i -

행정과 행정법Ⅰ

1. 행 정 ···································································································3 

2. 행정법 ···································································································4 

행정법관계Ⅱ

1. 행정법관계의 개념 ············································································21 

2. 행정법관계의 당사자 ········································································23 

3. 사인의 공법행위 ················································································24 

4. 행정법관계의 내용 ············································································26 

행정의 행위형식과 절차Ⅲ

1. 행정입법 ·····························································································39 

2. 행정계획 ·····························································································46 

3. 행정행위 ·····························································································47 

4. 공법상 계약 ·······················································································67 

5. 행정지도 ·····························································································68 

6. 사법형식의 행정작용 ········································································70 

7. 행정절차 ·····························································································73 

목 차 

C ONTENTS 

-i -

행정과 행정법Ⅰ

1. 행 정 ···································································································3 

2. 행정법 ···································································································4 

행정법관계Ⅱ

1. 행정법관계의 개념 ············································································21 

2. 행정법관계의 당사자 ········································································23 

3. 사인의 공법행위 ················································································24 

4. 행정법관계의 내용 ············································································26 

행정의 행위형식과 절차Ⅲ

1. 행정입법 ·····························································································39 

2. 행정계획 ·····························································································46 

3. 행정행위 ·····························································································47 

4. 공법상 계약 ·······················································································67 

5. 행정지도 ·····························································································68 

6. 사법형식의 행정작용 ········································································70 

7. 행정절차 ·····························································································73 

-ii -

행정작용의 실효성 확보Ⅳ

1. 행정벌 ·································································································89 

2. 행정상 강제집행 ················································································93 

3. 행정상 즉시강제 ················································································99 

4. 행정조사 ····························································································101 

5. 기타수단 ····························································································104 

국가책임(배상과 보상)제도Ⅴ

1. 손해배상제도 ····················································································117 

2. 손실보상제도 ····················································································124 

행정쟁송제도Ⅵ

1. 행정심판제도 ····················································································135 

2. 행정소송제도 ····················································································142 

공무원법Ⅶ

1. 공무원법관계의 변동 ·······································································161 

2. 공무원법관계의 내용 ·······································································165 

-ii -

행정작용의 실효성 확보Ⅳ

1. 행정벌 ·································································································89 

2. 행정상 강제집행 ················································································93 

3. 행정상 즉시강제 ················································································99 

4. 행정조사 ····························································································101 

5. 기타수단 ····························································································104 

국가책임(배상과 보상)제도Ⅴ

1. 손해배상제도 ····················································································117 

2. 손실보상제도 ····················································································124 

행정쟁송제도Ⅵ

1. 행정심판제도 ····················································································135 

2. 행정소송제도 ····················································································142 

공무원법Ⅶ

1. 공무원법관계의 변동 ·······································································161 

2. 공무원법관계의 내용 ·······································································165 

행정과 행정법 

Ⅰ 

Ⅰ. 행정과 행정법 

Ⅰ. 행정과 행정법 

1. 행 정 

가. 행정의 개념 

행정(行政)의 개념은 역사적으로 형성 .발전된 개념으로서 근대국가시대의 권 

력분립의 원칙과 밀접한 관련이 있다 . 형식적 의미로 사용되기도 하고 실질적 

의미로 사용되기도 한다 . 

① 형식적 의미의 행정이란 국가기관을 기준으로 한 개념으로서 행정부에 속 

하는 기관에 의해 이루어지는 모든 작용을 의미한다 . 여기에는 성질상 입 

법에 속하는 것 (예, 대통령령.총리령.부령의 제정 )도 있고 , 사법에 속하는 

것(예, 행정심판)도 있다 . 

② 실질적 의미의 행정이란 국가작용의 성질상의 차이를 전제로 하여 ㉠ 입법 

도 사법도 통치작용도 아닌 국가작용의 전부라고 말하기도 하고 (소극설), 

㉡ 법 아래서 법의 지배를 받으면서 현실적 .구체적으로 국가목적의 적극적 

인 실현을 향하여 행하여지는 전체로서의 통일성을 가진 계속적인 형성활 

동이라 정의하기도 한다 (적극설). 

③ 행정법학의 대상이 되는 행정은 실질적 의미의 행정을 원칙으로 하나 , 예 

외적으로 형식적 의미의 행정도 연구의 대상으로 한다 . 

④ 실질적 의미의 행정과 형식적 의미의 행정은 반드시 일치하는 것은 아니다 . 

나. 행정의 종류 

국가공동체의 기능의 하나로서 국가행정은 개인과 단체의 모든 생활영역에 

관련된다. 태어나서 죽을 때까지 인간이 관련하는 행정작용은 너무나 광범위하 

고 다양하기 때문에 (예, 출생신고.예방접종.취학.입영.납세.각종허가.사망신고 

등) 빠짐없이 나열한다는 것은 불가능하다 . 

행정은 ① 행정의 주체에 따라 국가행정 (예, 국세 부과 )과 지방자치행정 (예, 

-3 

행정법 

지방세 부과 ), ② 행정작용의 근거가 되는 법과 관련하여 공법상의 행정 (예, 세 

금 부과 )과 사법상의 행정 (예, 체비지 매각 ), ③ 법적 구속의 정도에 따라 법률 

종속적 행정 (예, 각종 영업허가 )과 법률로부터 자유로운 행정 (예, 주차장 건설 ), 

④ 법적 효과의 성질에 따라 수익적 행정 (예, 영업허가)과 침익적 행정 (예, 세금 

부과), 그리고 수익과 침익의 양면을 갖는 복효적 행정 (예, 조건부 영업허가 , 화 

학공장 건설허가 )으로 구분할 수 있다 . 

2. 행정법 

가. 행정법의 개념 

1) 행정법의 의의 

일반적으로 행정법 (行政法)이란 행정권의 조직과 작용에 관한 성문 .불문법규 

의 총괄개념으로 이해되고 있다 . 따라서 행정법은 행정조직법과 행정작용법으로 

구성되어 있다고 하겠다 . 학자에 따라서는 행정법을 행정조직법과 행정작용법 

외에 행정쟁송법을 포함하는 개념으로 사용하기도 한다 . 하여간 우리의 학자들 

은 전통적으로 행정법을「행정에 특유한 국내공법 .으로 설명하고 있다 . 행정법 

은 행정권에 관한 법이므로 입법권이나 사법권의 조직과 작용에 관한 법들과 구 

별되어야 한다 . 

광의의 행정법 협의의 행정법 일반행정법(행정법총론) ↔ 형법총론 

특별행정법(행정법각론) ↔ 형법각론 

행정쟁송법(행정심판법＋행정소송법) ↔ 형사소송법 

2) 공법으로서의 행정법 

행정법은 공법 (公法)이므로 사법 (私法)과도 구별되어야 한다 . 

① 공법과 사법의 구별이 필요한 것은 ㉠ 우리의 제도상 소송에는 행정소 

송과 민사소송이 있고 , ㉡ 법인에는 공법인과 사법인이 있으며 , ㉢ 우리 

의 법체계에는 공익을 중심으로 하는 법과 사익의 조절을 중심으로 하 

-4 

Ⅰ. 행정과 행정법 

는 법이 있기 때문이다 . 

② 문제는 공법과 사법의 구별기준에 놓이는데 이에 대해서는 여러 견해 

(이익설.종속설.구주체설.신주체설 등 )가 있으나 궁극적으로는 법규의 

규정내용, 행정의 목표 등을 고려하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다 . 

3) 행정법의 종류 

행정법은 일반행정법 (행정법총론)과 특별행정법 (행정법각론)으로 구분할 수 

있다. 

① 일반행정법이란 행정조직의 일반적인 개념과 원칙 , 절차와 실체를 포함 

한 행정작용의 일반원칙 등 모든 개별 행정법 영역에 표준적인 규율 .원 

칙.개념 등을 공통적 .유형적.개괄적으로 파악한 행정법을 말한다 . 

② 특별행정법이란 사항적 .지역적.인적 관점 하에서 파악된 공행정의 개별 

작용영역의 법을 말한다 . 이에는 지방자치법 .경찰법.공무원법.경제행정 

법.세법 등이 있다 . 

나. 행정법에 대한 헌법상 기본원칙 

헌법은 국가의 형태 , 국가의 목표 , 국가의 조직 , 국가와 국민간의 관계 등에 

관한 기본원칙을 규율하는 최고의 근본 법질서이다 . 그러나 행정법은 국가 법질 

서의 한 부분영역으로서 헌법을 구체화하는 법이므로 당연히 헌법이 정하는 원 

칙을 따라야 한다 . 우리 헌법상 행정에 대한 헌법상 원칙으로 민주주의원리 .법 

치주의원리.사회복지주의원리.국가안전보장원리를 들 수 있다 . 

1) 민주주의원리 

현행 헌법은 대한민국이 민주국가임을 규정하고 있다 (헌법 제 1조제1항). 민주 

주의란 이념적으로는 자유와 평등을 , 형태적으로는 치자 (治者)와 피치자 (被治者) 

가 동일함을 내용으로 하는 정치원리이다 . 헌법은 행정의 영역에서 민주주의원 

리를 실현하기 위하여 여러 규정을 두고 있다 . 

① 무엇보다도 중요한 것은 법률로써도 침해가 불가능한 고유한 인권의 영 

-5 

행정법 

역이 국민 개개인에게 있음을 헌법이 규정하고 있다는 점이다 (헌법 제 

37조 제 2항). 따라서 행정으로도 이러한 고유한 인권의 영역을 침해할 

수 없음은 당연하다 . 

② 민주주의원리는 국가기관의 구성과 관련하여 대표제 .임기제의 채택과 

아울러 선거를 통해 정부에게 책임을 묻는 제도를 요구한다 . 

③ 민주주의원리는 행정결정 과정에 국민의 참여를 요구한다 . 

④ 민주주의원리는 행정의 공개성을 요구한다 . 행정의 공개는 국민이 행정 

에 참여하고 행정에 책임을 묻는 것을 전제로 이루어지기 때문이다 . 행 

정의 공개와 관련하여 .공공기관의 정보공개에 관한 법률 .이 제정되어 

1998년 1월부터 시행에 들어갔으며 , 아울러 1998년 1월부터 시행에 들어 

간 .행정절차법.도 행정상 입법예고제 (동법 제 41조~제45조) 및 행정예 

고제(동법 제 46조~제47조)를 규정하고 있다 . 

2) 법치주의원리 

① 실질적 의미로 법치주의란 정의 (正義)의 이념에 근거하여 정의를 추구 

하는 국가를 말하고 , 형식적 의미로 법치주의란 모든 국가권력 행사가 

법률로써 예측하는 것이 가능한 국가를 말한다 . 말하자면, 형식적 의미 

로 법치국가란 국가가 국민의 자유와 권리를 제한하거나 , 국민에게 새 

로운 의무를 부과하는 때에는 국회가 제정한 법률에 의하거나 법률에 

근거가 있어야 하며 , 또 법률은 국민만이 아니고 국가권력의 담당자도 

규율하는 국가를 말한다 . 우리 헌법이 지향하는 법치주의는 실질적 의 

미와 형식적 의미를 모두 추구하는 법치주의이다 . 

② 우리 헌법상 법치주의원리는 기본권 보장규정 (헌법 제 2장), 권력분립원 

리에 관한 규정 (헌법 제 40조, 제66조제4항, 제101조제1항), 포괄적 위임 

입법금지에 관한 규정 (헌법 제 75조, 제95조), 사법심사제도(헌법 제 107 

조) 등을 통해 나타나고 있다 . 

③ 한편 , 행정의 영역에서 법치주의는 법치행정의 문제로 다루어진다 . 법치 

행정은 ㉠ 행정주체의 활동은 법이 정하는 권한의 범위 내에서만 가능 

-6 

Ⅰ. 행정과 행정법 

하고, ㉡ 행정은 원칙적으로 국민의 대표기관의 의사에 근거하여야 하 

며, ㉢ 행정은 국민의 대표기관의 의사에 반할 수 없음을 내용으로 한 

다. 이러한 문제는 행정의 법률적합성의 원칙으로 다루어지고 있다 (이 

에 관해서는 뒤에서 다시 살펴보기로 한다 ). 

3) 사회복지주의원리 

우리 헌법은 사회복지국가를 지향하고 있다 . 여기서 사회복지국가란 사회국가 

와 복지국가의 복합개념이다 . 우리 헌법은 모든 국민들에게 최소한의 인간다운 

삶의 보장을 위할 뿐만 아니라 동시에 모든 국민의 생활조건을 좀 더 향상된 단 

계로 이끌어가는 것을 국가의 임무로 하고 있다 . 

이와 관련하여 헌법은 먼저 ① 모든 국민의 인간다운 삶의 보장을 선언하고 

(헌법 제 34조제1항), 이의 실현을 위해 ② 사회의 안전 , 경제적 약자의 보호와 관 

련하여 사회보장 , 사회복지의 증진을 국가의 의무로 규정하며 (제34조제2항), ③ 

개인의 경제상의 자유와 창의를 존중하고 , 아울러 그것의 본질적인 부분을 훼손 

하지 않는 범위 내에서 사경제에 대한 국가의 합리적인 개입을 규정해 놓고 있 

다(헌법 제 9장). 

사회복지국가의 요청은 필연적으로 다양한 행정수단을 요구하고 , 이것은 행정 

의 확대를 가져오게 된다 . 현대국가의 이러한 경향을 행정국가화라고 하는데 , 

이러한 행정국가화 현상에 대한 합리적인 통제책의 마련이 현대행정법의 과제 

가 되고 있다 . 

다. 행정의 법률적합성의 원칙 

법치행정의 원리상 행정은 당연히 법률에 적합한 것이어야 한다 . 이러한 행 

정의 법률적합성 (法律適合性 

)의 원칙은 공권력 앞에서 개인의 보호를 위한 법 

치행정의 주된 내용을 구성하는 원칙으로서 전체 공행정은 합헌적 법률에 따 

라 수행되어야 함을 의미한다 . 이 원칙은 민주주의원리의 한 표현이기도 하다 . 

행정의 법률적합성의 원칙은 법률의 우위의 원칙과 법률의 유보의 원칙 등으 

로 구성된다 . 

-7 

행정법 

1) 법률의 우위의 원칙 

법률의 우위의 원칙이란 헌법이 정하는 절차에 따라 제정된 법률은 헌법을 제 

외한 그 밖의 모든 국가의사에 우월하고 , 행정은 법률에 반할 수 없으며 , 이 때 

법률은 그 내용 또한 헌법에 합치되는 것이어야 한다는 원칙을 말한다 . 법률의 

우위의 원칙은 소극적 의미의 법률적합성의 원칙이라고도 하며 , 모든 행정영역 

에 예외 없이 적용된다 . 법률의 우위의 원칙에 반하는 행정작용은 무효가 된다 . 

다만, 행정행위의 경우에는 무효 또는 취소될 수 있는 행위가 된다 . 그리고 위반 

행위로 개인에게 손해가 발생하면 국가는 배상책임을 지게 된다 . 

2) 법률의 유보의 원칙 

가) 의의 

법에 대한 행정의 구속의 문제로서 법률의 유보의 원칙이란 행정작용에는 기 

본적으로 법률의 근거를 필요로 한다는 원칙을 말한다 . 법률의 유보의 원칙이 

요구되는 것은 법률이 국민의 대표기관인 국회가 정한 것이라는 점 , 행정작용이 

법률에 근거하여 이루어질 때에 개인의 기본권의 보장이 용이하다는 점 등을 근 

거로 한다 . 

나) 중요성 

법률의 유보의 원칙은 적극적으로 행정기관이 행위를 할 수 있게 하는 법적 

근거의 문제이기 때문에 단순히 소극적으로 기존 법률의 침해를 금하는 법률의 

우위의 원칙보다 더 중요한 원칙이 된다 . 

다) 범위 

헌법은 여러 부분에서 법률의 근거를 요하는 규정을 두고 있으나 (예, 기본권 

제한.납세의무.국방의무.교육제도 등 ) 법률의 유보의 원칙이 어느 범위까지 적 

용되어야 하는가에 관해서는 규정하는 바가 없다 . 

이에 관한 학설로는 침해유보설 (개인의 자유와 재산의 침해시에는 반드시 법 

률의 근거를 요한다는 견해 ).전부유보설(모든 행정작용에 법률의 근거를 요한다 

-8 

Ⅰ. 행정과 행정법 

는 견해 ).중요사항유보설(공동체의 중요한 사항은 반드시 법률로 정하여야 한다 

는 견해 ) 등이 있다 . 근래에는 독일의 연방헌법재판소의 판례를 기초로 한 중요 

사항유보설을 지지하는 견해가 증대하고 있는 것으로 보인다 . 우리의 헌법재판 

소도 이러한 입장을 취한다 . 적용범위와 관련하여 의문은 있으나 , 적어도 국민 

의 자유와 권리를 침해하는 행정작용에는 반드시 법률의 근거가 요구된다는 점 

만은 분명하다 (헌법 제 37조제2항). 

참고판례

(1) 

법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아 

니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역 , 특히 

국민의 기본권실현과 관련된 영역에 있어서는 국민의 대표자인 입법자가 그 본 

질적 사항에 대해서 스스로 결정하여야 한다는 요구까지 내포하고 있다 (헌결 

1999.5.27. 98 헌바70). 

(2) 법률이 자치적인 사항을 정관에 위임할 경우 원칙적으로 헌법상의 포괄위임입법 

금지원칙이 적용되지 않는다 하더라도 , 그 사항이 국민의 권리 ·의무에 관련되는 

것일 경우에는 , 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가 

의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여 

야 할 것인 바 , 각 국가유공자 단체의 대의원의 선출에 관한 사항은 각 단체의 

구성과 운영에 관한 것으로서 , 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항이나 국가 

의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항이라고 볼 수 없으므로 , 법률 

유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역이라고 할 수 없다 .(헌재 2006.3.30. 

2005 헌바31) 

(3) 

징벌의 일종인 금치처분을 받은 자에 대하여 금치기간 중 집필을 전면 금지한 행형 

법시행령 제 145조제2항 본문 부분은 , 금치대상자의 자유와 권리에 관한 사항을 규율 

하는 것이므로 모법의 근거 및 위임이 필요하다 (헌재2005.2.24. 2003 헌마289). 

라. 행정법의 법원 

1) 법원의 의의와 종류 

① 행정법의 법원 (法源)이란 행정권이 준수하여야 할 행정법의 인식근거를 말 

한다. ② 행정법의 법원에는 성문법과 불문법 , 그리고 행정법의 일반원칙이 있 

-9 

행정법 

다. ㉠ 성문법에는 헌법 .법률.행정입법으로서 법규명령과 행정규칙 (논란의 여지 

가 있다 ).자치법규가 있고 , ㉡ 불문법으로는 관습법 .판례법(논란의 여지가 있다 ) 

이 있다 . ㉢ 행정법의 일반원칙은 항을 바꾸어서 보기로 한다 . 

2) 행정법의 일반원칙 

행정법의 모든 영역에 타당한 일반법원칙을 행정법의 일반원칙이라 한다 . 행 

정법의 일반원칙은 관습법 , 판례법, 그리고 성문법으로 나타나기도 한다 . 행정법 

의 일반원칙에는 행정의 자기구속의 원칙 , 비례원칙, 신뢰보호원칙, 부당결부금 

지의 원칙 , 신의성실의 원칙 , 권리남용금지의 원칙 등을 들 수 있다 . 

① 행정의 자기구속 (自己拘束)의 원칙이란 같은 사안에 대하여 제 3자에게 

한 것과 같은 결정을 상대방에게도 하도록 행정청이 구속을 받는다는 

원칙을 말한다 . 행정의 자기구속의 법리는 평등의 원칙에서 나온다 . 왜 

냐하면 동일한 사안에서 합리적인 사유 없이 상이한 결정을 한다면 , 그 

것은 불합리한 차별 , 즉 평등위반을 뜻하는 것이기 때문이다 . 

참고판례

(1) 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관 

한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침 ’은 일반적으로 행정조직 내 

부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 

위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다 . 다만, 재 

량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이 

루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대 

한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로 , 이러한 경우에는 특별한 

사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 

재량권을 일탈 ·남용한 위법한 처분이 된다 (대판 2009.12.24, 2009 두7967)). 

(2) 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이 

룩되게 되면 , 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 

관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고 , 그러한 경우에는 대외적인 

구속력을 가지게 된다 할 것이다 (헌결 1990.9.3. 90 헌마13; 헌결 2001.5.31. 99 헌마413). 

-10 

Ⅰ. 행정과 행정법 

② 비례원칙 (比例原則)이란 행정의 목적과 그 목적을 실현하기 위한 수단 

과의 관계에서 그 수단은 목적을 실현하는 데에 적합하고 (적합성의 원 

칙) 또한 최소침해를 가져오는 것이어야 할 뿐만 아니라 (필요성의 원칙 , 

최소침해의 원칙 ), 아울러 그 수단의 도입으로 인해 생겨나는 침해가 의 

도하는 이익 .효과를 능가하여서는 아니된다 (협의의 비례원칙 , 상당성의 

원칙)는 원칙을 말한다 . 비례원칙은 헌법 제 37조제2항, 행정소송법 제 27 

조, 경찰관직무집행법 제 1조제2항 등에서 규정되고 있다 . 

참고판례

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유 

로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도 , 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상 

의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심 

리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 .교 

량하여 판단하여야 한다 . 지방식품의약품안전청장이 수입 녹용 중 전지 3대를 절 

단부위로부터 5cm까지의 부분을 절단하여 측정한 회분함량이 기준치를 0.5% 초과 

하였다는 이유로 수입 녹용 전부에 대하여 전량 폐기 또는 반송처리를 지시한 경 

우, 녹용 수입업자가 입게 될 불이익이 의약품의 안전성과 유효성을 확보함으로써 

국민보건의 향상을 기하고 고가의 한약재인 녹용에 대하여 부적합한 수입품의 무 

분별한 유통을 방지하려는 공익상 필요보다 크다고는 할 수 없으므로 위 폐기 등 

지시처분이 재량권을 일탈 ·남용한 경우에 해당하지 않는다 (대판 2006.4.14. 2004 

두3854). 

③ 신뢰보호원칙 (信賴保護原則)이란 행정청의 어떠한 행위의 존속이나 정 

당성을 사인이 신뢰한 경우 , 보호할 가치 있는 사인의 신뢰는 보호되어 

야 한다는 원칙을 말한다 . 

신뢰보호원칙은 법치국가원리의 내용 중의 하나인 법적 안정성을 근거 

로 인정되고 있다 . 신뢰보호의 원칙이 행정의 법률적합성과 충돌하는 

경우에는 공익과 사익의 정당한 비교형량에 의하여 판단하여야 한다 . 

-11 

행정법 

참고판례

(1) 

보세운송 면허세의 부과근거이던 지방세법 시행령이 1973.10.1. 에 제정되었다 

가 1977.9.20. 에 폐지될 때까지 4년 동안에 그 면허세를 부과할 수 있는 정을 

알면서도 피고 (용산구청장)가 수출확대라는 공익상 필요에서 한 건도 이를 부 

과한 일이 없었다면 (지방세법 제 7조에 의하면 지방자치단체는 공익상 기타의 

사유로 과세를 하지 않을 수 있게끔 되어 있다 ) 납세자인 원고로서도 그것을 믿 

을 수밖에 없고 그로써 비과세의 관행이 이루어 졌다고 보아도 무방하다 (대판 

1980.6.10. 80 누6). 

(2) 

운전면허 취소사유에 해당하는 음주운전을 적발한 경찰관의 소속 경찰서장이 

사무착오로 위반자에게 운전면허 정지 처분을 한 상태에서 위반자의 주소지 

관할 지방경찰청장이 위반자에게 운전면허 취소 처분을 한 것은 선행처분에 

대한 당사자의 신뢰 및 법적 안전성을 저해하는 것으로서 허용될 수 없다 (대판 

2000.2.25. 99두10520). 

④ 부당결부금지 (不當結付禁止)의 원칙이란 행정작용과 사인이 부담하는 

급부는 부당한 내적 관련을 가져서는 아니 되고 또한 상호 결부되어서 

는 아니 된다는 원칙을 말한다 . 부당결부금지의 원칙은 법치국가원리와 

자의금지의 원칙에서 나온다 . 

참고판례

(1) 

부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 상대방에게 이 

와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 

된다는 원칙을 말한다 (대판 2009.2.12. 2005 다65500). 

(2) 

지방자치단체장(인천시장)이 사업자에게 주택사업계획승인을 하면서 그 주택 

사업과는 아무런 관련이 없는 토지를 기부채납하도록 하는 부관을 주택사업계 

획승인에 붙인 경우 , 그 부관은 부당결부금지의 원칙에 위반되어 위법하다 (대 

판 1997.3.11. 96 다49650). 

마. 행정법의 효력 

행정법의 효력이란 행정법이 갖는 구속력을 말하는 바 , 이것은 시간적 효력범 

위.지역적 효력범위 .인적 효력범위의 3가지 관점에서 문제된다 . 

-12 

Ⅰ. 행정과 행정법 

1) 시간적 효력범위 

성문법은 헌법과 법령이 정하는 바에 따라 공포일 또는 그 후의 일정한 날 (시 

행일)로부터 효력을 발생한다 . 그런데 법령에 특별한 규정이 없는 한 , 법령은 공 

포한 날로부터 20일이 경과한 날로부터 효력을 발생한다 (법령 등 공포에 관한 

법률 제 13조, 지방자치법 제 26조제7항). 한편, 특정 법령을 그 법령의 효력발생 

일 이전의 사항에 대하여 적용하는 것은 소급적용이라 한다 . 소급적용에는 효력 

발생일 이전에 이미 완성된 사항에 대한 소급인 진정소급과 효력발생일에까지 

진행중인 사항에 대한 소급인 부진정소급이 있다 . 진정소급은 원칙적으로 부정 

되나 예외적으로 인정될 수 있고 , 부진정소급은 원칙적으로 인정되나 예외적으 

로 부정될 수 있다 . 

참고판례

(1) 

법령의 소급적용 , 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 

반하고, 개인의 권리 ·자유에 부당한 침해를 가하며 , 법률생활의 안정을 위협하 

는 것이어서 , 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고 (법률불소급의 원칙 또는 행정법 

규불소급의 원칙 ), 다만 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계 

가 없는 경우 , 오히려 그 이익을 증진하는 경우 , 불이익이나 고통을 제거하는 경 

우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용 

된다(대판 2005.5.13. 2004 다8630). 

(2) 

개발이익 환수에 관한 법률 부칙 제 2조(1993. 6. 11. 법률 제 4563 호로 개정된 것 ) 

는 동법이 시행된 1990. 1. 1. 이전에 이미 개발을 완료한 사업에 대하여 소급하 

여 개발부담금을 부과하려는 것이 아니라 동법 시행 당시 개발이 진행중인 사업 

에 대하여 장차 개발이 완료되면 개발부담금을 부과하려는 것이므로 , 이는 아직 

완성되지 아니하여 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하 

는 이른바 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 원칙적으로 헌법상 허용되는 것 

이다(헌결 2001.2.22. 98헌바19). 

(3) 

대학이 성적불량을 이유로 학생에 대해 징계처분을 하는 경우에 있어서 수강신 

청이 있은 후 징계요건을 강화하는 학칙개정이 이루어지고 이어 당해 시험이 실 

시되어 그 개정학칙에 따라 징계처분을 한 경우라면 이는 이른바 부진정소급효 

에 관한 것으로서 구 학칙의 존속에 관한 학생의 신뢰보호가 대학당국의 학칙개 

정의 목적달성보다 더 중요하다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 그 징계처분 

-13 

행정법 

이 위법하다고 할 수 없다 (대판 1989.7.11. 89 누1123). 

2) 지역적 효력범위 

행정법규는 그 법규의 제정권자의 권한이 미치는 지역적 범위 내에서만 효력 

을 갖는다 . 예컨대 대통령령은 전국에 효력을 가지나 , 자치법규는 원칙적으로 

당해 지방자치단체에서만 효력을 갖는다 . 다만, 지방세 부과처분은 예외적으로 

타 지방자치단체에 거주하는 주민에 미친다 . 물론 국가의 법령이 국내의 일부 

지역에만 적용되는 경우도 있다 (예：제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성 

을 위한 특별조치법 ). 

3) 인적 효력범위 

속지주의원칙에 의거하여 행정법규는 당해 지역 안에 있는 모든 사람에 적용 

된다. 자연인.법인.내국인.외국인을 불문한다 . 다만, 치외법권을 가진 자는 우 

리의 행정법의 적용을 받지 아니한다 . 

바. 행정법의 흠결과 보충 

행정법은 완비된 법체계를 갖고 있지 않다 . 이 때문에 사건에 따라서는 행정사 

건에 적용할 행정법규가 없는 경우도 나타난다 (행정법의 흠결 ). 이러한 행정법의 

흠결의 경우에 그 보충의 방법으로 사법의 적용과 공법규정의 유추해석이 있다 . 

1) 사법의 적용 

전통적인 견해에 따르면 , 사법규정에는 일반법원리적 규정 (예, 권리남용의 금지 ).법 

기술적 규정 (예, 기간계산의 방식 ).이해조절적 규정 (예, 매도인의 하자담보책임 ) 

이 있는데 , 이 중에서 일반법원리적 규정과 법기술적 규정은 공법관계 (권력관계 

＋비권력관계)에 그대로 적용될 수 있지만 , 이해조절적 규정은 권력관계에는 적 

용되기 곤란하나 , 비권력관계에서는 직접 내지 유추적용이 가능하다. 

-14 

Ⅰ. 행정과 행정법 

사법규정의 유형 

행정상 법률관계의 종류 

권력관계 공법상 비권력관계 사법관계 ( 국고관계) 

일반법원리적 규정 적용 적용 적용 

법기술적 규정 적용 적용 적용 

이해조절적 규정 적용없음 유추적용 적용 

2) 공법규정의 유추적용 

행정법관계에 적용할 행정법규가 미비한 경우에는 먼저 헌법원칙 (예：법적 안 

정성, 신뢰보호, 기본권의 보호 등 )의 적용이 고려되어야 하고 , 아울러 공법규정 

의 유추해석이 동원되어야 할 것이다 (예：수용유사침해론). 

-15 

행정법 

[연습문제] 

1. 다음 중에서 형식적 의미에서나 실질적 의미에서나 행정에 속하는 것은? 

① 영업허가의 취소 ② 총리령의 제정 

③ 토지의 등기 ④ 대법원규칙의 제정 

[착안점] 

영업허가의 취소는 행정권이 행하는 전형적인 행정작용이다. [정답] ① 

2. 우리나라 행정법의 기본원리로 볼 수 없는 것은? 

① 책임행정 ② 행정조직의 자유로운 설정 

③ 기본권의 신장 ④ 지방분권주의 

[착안점] 

우리나라는 행정조직법정주의를 택하고 있다. [정답] ② 

3. 법률의 유보에 관한 어떠한 학설에 의하여도 법적 근거가 있어야 하는 것은? 

① 특별권력관계 내부의 행위 ② 수익적 행정작용 

③ 공무원의 임명 ④ 개인의 자유와 재산권의 제한 

[착안점] 

개인의 자유의 제한에 법적 근거가 불요하다는 견해는 없다. [정답] ④ 

4. 행정법의 일반원칙에 관한 설명으로 보다 타당하지 않은 것은? 

① 행정법의 일반원칙은 인간단체에서 당연히 도출되는 윤리적 최소한의 

행정법상 표현이다 . 

② 행정법의 일반원칙은 행정법의 법원의 성격을 갖는다 . 

③ 행정법의 일반원칙의 상당부분은 헌법원칙의 구체화이다 . 

④ 행정법의 일반원칙은 재판에서 직접 적용되는 원칙은 아니다 . 

[착안점] 

행정법의 일반원칙은 모든 국가권력을 기속한다. [정답] ④ 

-16 

Ⅰ. 행정과 행정법 

5. A는 광주 동부경찰서 대의파출소 소속 경찰관으로서 112순찰차 근무중 도박 

현장에 출동명령을 받고, 광주 궁동에 있는 해태호프라는 술집에 출동하였다. 

원고는 그 술집에서 B 등이 화투로 도박을 한 사실을 인지하고서도 묵인하여 

준 뒤 B가 건네주는 돈 50,000원을 수수하였다. 그 후 권한행정청인 C지방경 

찰청장은 A의 금품수수행위가 국가공무원법 제78조제1항제1호, 제2호 소정의 

징계사유에 해당한다고 하여 법정의 절차와 형식을 구비하여 A에게 등기우편 

으로 해임처분을 통지하였다. C지방경찰청장의 처분은 적법한가? 

[착안점] 

비례원칙 위반 여부가 핵심적인 검토사항이다. 

[정답] 해임처분은 지나친 처부인바, 비례원칙위반으로 위법하다. 

6. B학원은 A구청장으로부터 체육관건축허가를 받아 체육관을 건축하면서 다시 A 

구청장으로부터 체육관 앞 부지를 도로로 개설한 후 기부채납한다는 조건하에 도 

로개설을 위한 도시계획사업시행허가를 받았다. 그 후 B학원은 체육관을 건축한 

후 준공인가신청을 하였으나, A구청장은 B학원이 도로기부채납의무를 이행하지 

아니하였다는 이유로 준공거부처분을 하였다. A구청장의 처분은 적법한가? 

[착안점] 

부당결부금지의 원칙 위반 여부가 핵심적인 검토사항이다. 

[정답] 체육관건축허가와 도로기부채납은 별개의 것이므로 A구청장의 처분은 위법하다. 

7. 법률불소급의 원칙에 관한 설명으로 보다 타당하지 않은 것은? 

① 침익적 법령의 진정소급은 불가능하다 . 

② 수익적 법령의 진정소급은 가능하다 . 

③ 침익적 법령의 부진정소급은 가능하다 . 

④ 수익적 법령의 부진정소급은 가능하다 . 

[착안점] 

학설과 판례는 침익적 법령도 예외적으로 진정소급 되는 경우도 있다고 한다. 

[정답] ① 

-17 

행정법 

8. 행정법의 특질상 민법이 그대로 준용될 수 없는 것은? 

① 의사무능력자의 행위 ② 기간의 계산 

③ 자연인 , 법인의 개념 ④ 행정행위의 효력의 적용 

[착안점] 

행정행위는 권력적이므로 민법의 적용과 거리가 멀다. [정답] ④